厦门经验 | 构建“多规合一”的国土空间规划体系
导读
本文主要从战略目标、规划基础、空间格局、要素配置、国土整治和规划传导的角度入手，阐述厦门市构建国土空间规划编制体系的实践探索。
本文字数：2625字
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前 言
推进“多规合一”，建立国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大战略决策。2013年以来，厦门市承担了“多规合一”、城市开发边界、城市总体规划、土地利用总体规划等多个国家试点任务，逐步形成了以“一个战略”统筹多规合一，以“一张蓝图”支撑规划编制，以“一个平台”支撑空间管理，以“一张表单”推动审批改革，以“一套机制”保障改革推进的工作成果。这些国家试点工作成果在思想理念、内容框架、技术方法等方面，与新的国土空间规划体系一脉相承。
2019年6月20日-21日，为探讨新时期国土空间规划体系新路径，深化“多规合一”工作，自然资源部在厦门召开推进“多规合一”国土空间规划工作现场会。会上，厦门市介绍了推进“多规合一”改革，建立国土空间规划体系及监督实施的工作情况。并表示，下一步，厦门市将加快推进国土空间规划体系的建设，争取提前完成国家的战略部署要求——
力争2019年完成国土空间总体规划编制并报批，基本建立国土空间规划体系，建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；
2020-2023年形成落实国家要求的地方国土空间规划法规政策和技术标准，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成国土空间开发保护制度；
2030年全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
本文主要从战略目标、规划基础、空间格局、要素配置、国土整治和规划传导的角度入手，阐述厦门市构建国土空间规划编制体系的实践探索。
突出战略引领，统筹城市发展
谋划战略共识。制定城市发展战略是习近平总书记在厦门实践的宝贵财富。1985年，习近平作为厦门市副市长，牵头制订《1985-2000年厦门经济社会发展战略》。2013 年，厦门市委、市政府通过组织专家反复深入研究和广泛征求全市市民意见，制定了《美丽厦门战略规划》及共同缔造的实施路径，确定了山海城相融的理想城市格局。这是具有全市共识及法律效力的纲领性文件，形成了统筹城市发展、推进“多规合一”的顶层设计。
《美丽厦门战略规划》中确定了厦门“两个一百年”的发展愿景、五大城市目标定位、三大发展战略、十大行动计划及共同缔造的实施路径。规划确定了十大山海通廊、浪漫海岸线，奠定城市理想空间格局。
《美丽厦门战略规划》与“一岛一带多中心”的城市空间结构
强化战略落实。在新的国土空间规划体系中，厦门市进一步落实新理念、新要求，凸显区域责任，加强战略落实。构建“战略-目标-指标-策略”的落实路径，切实保证国家意志在空间保护与开发方面的强有力落实。
二
核实资源家底，统一规划底图
国土空间基底的整合分析是规划的基础。此前“多规合一”工作中，规划基础方面仍存在数据涉及部门多、准确性不足、标准不统一以及缺乏统一的评估评价技术规范等困难在本轮国土空间规划中得以逐步解决。
（1）明确现状底板。以“三调”数据为基础，将用地、建筑、设施等现状数据及社会、经济、环境资源类等统计数据进行整合，绘制“全域现状一张图”，统一坐标系、用地分类等技术标准，核实城市资源家底。针对国土“三调”数据与部门原有指标不一致的问题，在本次国土空间总体规划中，以“三调”数据为基础，明确林地、海洋等用地数据，并对2035年的规划指标进行重新核定。
（2）统一规划底图。以国土“三调”工作为基础，开展“双评价”“双评估”工作，更加科学分析国土空间基底，统一了规划底图。
“三调”初稿与双评价成果
三
统筹山水林田海城，构建全域空间格局
在前期的“多规合一”工作中，厦门市对“多规”矛盾进行梳理，划定了生态控制线和城市开发边界。但由于体制机制等原因，难以彻底解决上位规划不一致的问题。在新的国土空间规划体系下，从国土空间总体规划工作入手，逐步解决空间矛盾。
（1）实现全域覆盖。以主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划、海洋功能区划等为基础，进一步融合其他各专项规划，逐步形成真正意义上的“多规”融合。强调城市与自然山水空间的融合，对山水林田海城开展全域统筹，确定全域空间格局。在此基础上，突出生态优先，明确需要保护的各类自然资源。
全域空间格局与重要自然资源保护
（2）强化陆海统筹。统一岸线认定标准，解决陆海冲突问题。纳入海洋功能区划内容，构建陆海协调、科学合理的海岸带空间布局，协调近岸海域功能和陆域后方功能，并调整陆域上可能对海洋保护造成影响的产业布局和项目。
协调近岸海域功能和陆域后方功能
（3）凸显底线约束。在生态控制线的基础上，对“三线”进行优化。一是对陆域生态保护红线进行整合优化，同时纳入划定的海域生态保护红线，保障生态系统的连续性和完整性；二是基于“双评价”和景观生态学的研究，延续并优化十大山海通廊，分时序、分类别，优化城镇开发边界；三是在中心城区布局永久基本农田，强化城市结构性生态廊道的空间管控。
结合城市生态空间格局对“三线”进行优化
四
科学配置要素，建设高质量、高品质的城乡空间
（1）构建“三个全覆盖”的公共服务体系，提升城市宜居度。通过全面、系统的专项规划编制，在全域范围内科学合理地配置要素，公共设施配置规模、范围、圈层等各项标准全面对应目标人群，形成教育、文化、公共空间等多层次的生活圈。实现公共服务覆盖所有人群、覆盖人的全生命周期、覆盖所有公共设施。通过“三个全覆盖”，全面提升城市宜居度、提高人民群众幸福感。
“三个全覆盖”的公共服务要素体系
（2）强化交通、市政和安全设施的整体性，提升城市承载力。建设国际标准、区域协同的综合交通枢纽，构筑绿色化、智能化的城乡综合交通体系，为高质量经济发展、高品质空间营造保驾护航。此外，不断强化基础设施保障体系的安全性、便捷性与高效性，在生态安全、减灾防灾、城市生命线保障等方面不断提升城市承载能力。
构建综合交通网络
（3）传承保护地方空间基因，建设有温度的城市家园。构建全覆盖、精细化的全域历史文化保护体系，健全文化遗产核心要素监测管理机制，突出鼓浪屿历史文化遗产、海洋文化发展带、闽台文化交融带等地方传承基因。其次，通过多种管控方式加强全域山海空间、花园建筑风貌、环湾天际线的保护与利用，建设有温度的城市家园。
传承保护地方空间基因
五
强化国土综合整治，注重生态保护与修复
（1）注重土地集约高效利用。开展农地综合整治和农用地整理，提升耕地的数量和质量。对全市存量用地进行梳理，坚持“盘活存量、管控增量、问题导向、分类施策”，不断推动城镇低效用地的再开发，为城市产业提升和经济社会发展提供空间保障。
（2）开展全域全要素的生态保护与修复。开展水土保持治理、森林植被修复、湿地生态系统修复、土壤污染防治、小流域整治、海绵城市建设、矿山地质环境整治和修复、海洋生态修复、岸线修复等生态修复项目，促进山水林田湖海的统一保护和修复。
村庄分类管控与全域生态修复
六
构建规划传导体系，强化总规的指导约束作用
通过“多规合一”改革等前期工作，厦门市梳理了各类专项规划，形成了由生态控制线、城市开发边界、海域系统和城市承载力四大板块构成的“全域规划一张图”。在新的国土空间规划体系下，厦门市基于“一张图”的工作基础，进一步强化国土空间总体规划对专项规划和详细规划的传导。
全域规划一张图的四大板块
（1）强化国土空间总体规划对专项规划的约束指导。坚持市政府统筹、多部门协作，涉及空间利用的专项规划由自然资源和规划局与相关主管部门联合编制，并通过国土空间总体规划指标和空间布局管控强化对专项规划的约束指导。
通过指标和空间布局加强总体规划对专项规划的约束指导
（2）构建全域—分区—编制单元—管理单元的规划传导体系。通过编制分区规划和单元规划实现总体规划的空间传导，在城镇开发边界内划分编制单元，每个编制单元划分若干管理单元，落实总体规划的人口、主导功能、设施配置等要求。城镇开发边界以外实行“约束指标”+“分区准入”的管制制度，采用“边界+目录+指标”的管控工具，严格控制城镇开发边界以外新增建设项目。
构建全域—分区—编制单元—管理单元的规划传导体系
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